毒性化學物質管理法

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第六五八七號 　　　　　　　　　　　　　　　 　　原　　　告　旭申實業有限公司 　　代　表　人　甲○○ 　　訴訟代理人　丙○○ 　　被　　　告　新竹縣政府 　　代　表　人　乙○○縣長） 　　訴訟代理人　丁○○ 右當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年 十月五日環署訴字第四二一七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 壹、事實概要：緣原告為毒性化學物質「二甲基甲醯胺、鄰苯二甲酸二酯」之販賣業 者，新竹縣環境保護局（下簡稱環保局）於民國（下同）九十年五月十日派員前 往案外人豐台工業有限公司（下簡稱豐台公司）稽查時，發現原告有販售毒性化 學物質「二甲基甲醯胺」予豐台公司，而未向起運地主管機關（環保局）辦理毒 性化學物質運送聯單（下簡稱運送聯單）之情形；復於同年月十四日派員前往原 告毒性化學物質貯存地（新竹縣芎林鄉華龍村六鄰一七六之三號）稽查，發現原 告有運作列管毒性化學物質，於九十年一月至三月間將「二甲基甲醯胺」販賣與 藝邦、樺茂、台灣華培、九泓等公司，將「鄰苯二甲酸二酯」販賣與儀城及豐台 等公司，均未向環保局辦理運送聯單之情形。案經被告依毒性化學物質管理法第 二十條第一項及第三十四條第一項第四款規定，以九十年六月十八日（）府環 廢字第五六六四一號處分書，裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限期於九 十年六月五日前改善完成。原告不服前開處分，提起訴願，仍遭駁回，遂向本院 提起行政訴訟。 貳、兩造聲明： 一、原告聲明求為判決： ㈠、訴願決定、原處分均撤銷。 ㈡、被告應返還罰鍰新台幣拾萬元整。 二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。 參、兩造之爭點：原告未依運送管理辦法規定辦理運送聯單是否應予處罰？ 一、原告主張之理由： ㈠、被告係以九十年五月十四之稽查時點，逆向反推處罰九十年一月至三月之運輸行 為，實有諸多重大違背證據法則之處： １、依被告之稽查工作單「查核意見欄」所示，只論有販賣之事實，全然未於「運作 管理欄」中勾選有無報備運送聯單之查核結果，則何以從五月十四日之稽查工作 單上能得出未辦理運送聯單之處分結果。依毒性化學物質管理法第二十三條主管 機關派員查核之規定，復依同法第二十四條依查核結果為處分，則本件何以得從 未查核到之結果為處分？更遑論完全未給予原告，將依稽查結果為處分之預知機 會，亦未依行政程序法第一百零二條規定給予陳述意見之機會，即接獲系爭行政 處分，顯有處分程序上之重大瑕疵。 ２、原處分所處罰之事實，係以原告有「販賣」之事實而推斷有「運送」之事實，何 以只單憑販賣行為即推定有運送之行為？實則對於處分運送之行為完全未有任何 稽查憑據證明其處分事實；易言之，因系爭處分所稱之運送事實顯然早於稽查時 點達數月之久，故被告顯然非於運送過程中，就地即時舉發原告有無違犯法令之 行為，而嗣後從原告欲行申報毒性化學物質運作紀錄表之文件中，發現恐尚短少 運送聯單等資料而據以處分，類此裁量處分除違反合目的性之判斷，並違反證據 法則之採證，應屬程序瑕疵之態樣。 ㈡、退萬步言，縱令被告不需依照五月十四日當日之稽查所得事證，即可驟為違法事 實認定之處分，似此函攝空白處罰規定所為之處分，其適法性亦顯有疑義： １、緣被告係以原告違反毒性化學物質管理法第二十條為由而據以處分，該法條之規 定為：「毒性化學物質運送之安全裝備、申報、許可、檢驗、檢查等管理辦法， 由中央主管機關會同有關機關定之」。從而，職權機關行政院環境保護署（下簡 稱環保署）爰依此授權會同交通部訂定毒性化學物質運送管理辦法（下簡稱運送 管理辦法）。然而，對處罰之構成要件，法律本身不予明定或不為完整之規定， 而授權以命令定之者，係屬空白處罰規定，依司法院釋字第三一三號解釋意旨： 「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構 成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者 ，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條之 意旨‧‧‧。」上述解釋所宣示之基本原則，在其後公布之司法院釋字第三九四 、四○二、四三二等號解釋中，再次重申，並分別宣告相關法規命令之規定為違 憲。職是： ⑴、母法（毒性化學物質管理法）既授權於子法（運送管理辦法）訂定空白處罰規定 ，子法自應就處罰之範圍、內容、法律效果具體明確訂定之，俾使人民預知明確 之行為規範得資遵循。惟運送管理辦法中各該條文，均未見人民違反本法將受處 罰之範圍、內容、法律效果等明文，實有悖於「法律明確性原則」，更令人民無 法預見其何種作為或不作為將構成行政義務之違反及所應受之懲罰為何，揆諸前 揭司法院解釋意旨，顯然違反憲法第二十三條之法律保留原則。 ⑵、不惟寧是，毒性化學物質管理法（母法）第三十四條第一項第四款之罰則規定： 違反第二十條所定之辦法者‧‧‧。復毒性化學物質管理法第二十條又授權訂定 出運送管理辦法（子法），是以，如此空泛授權之法律，顯然有悖於「授權明確 性」原則，則據此概括授權訂定之法規命令為處罰，其處罰範圍將漫無限制，亦 導致運送管理辦法中之每一條文均係處罰條文，則子法（運送管理辦法）之立法 目的，豈非係以處罰人民為目的？倘若行政機關放棄監督、指示、輔導人民作為 之職責，卻反而以動輒得咎之命令規範人民，非但致使行政機關行使職權流於專 擅之弊，亦不合憲法規定限制人民之權利義務應明定於具體明確之法律。 ⑶、況查，環保署復依職權於八十八年十二月二十四日以（）環署毒字第八三七七 八號公告「毒性化學物質運作規定第六點」，將依規定運送毒性化學物質之事項 ，放寬為得限期辦理事項，則運送聯單依前揭公告，亦屬程序上可補正事項，足 證非違反運送管理辦法中之各該條文，即應受處罰。而人民倘若欲行補正辦理， 因運送管理辦法中未有明文限制，亦應不得拒絕人民欲行補正之權利。 ㈢、末查，鄰苯二甲酸二酯依九十年環署毒字第三九五九○號公告，已修正變更為第 四類化學物質。被告以原告販賣「二甲基甲醯胺」、「鄰苯二甲酸二酯」均未辦 理運送聯單為由，而據以為行政處分，惟： １、由環保局之稽查工作單所示之查核意見觀之，並未見有販買「鄰苯二甲酸二酯」 之稽查事證，又屬違反合法採證原則之事例。 ２、解釋性行政規則之變更，參酌中央法規標準法第十八條、改制前行政法院五十七 年判字第九十五號判例、七十年判字第六十八號判決意旨，應有從新、從優原則 之適用，是故鄰苯二甲酸二酯於九十年六月二十二日既已變更公告為第四類毒性 化學物質，依毒性化學物質管理法第五條第三項之規定，乃不受同法第二十條之 有關運送規定辦法之限制，則鄰苯二甲酸二酯顯非屬原系爭處分所得科處之客體 。 二、被告主張之理由： ㈠、依環保署八十八年十二月二十四日（）環署毒字第八三七七八號公告「毒性化 學物質運作規定（核定本）」：陸、化學物質於公告為毒性化學物質前已運作者 ，應依下列規定完成改善：二、公告為毒性化學物質日起十二個月之申報、提報 或辦理事項：（三）辦理事項：完成容器、包裝、運作場所及設施之標示並備物 質安全資料表；依規定運送毒性化學物質；備緊急應變工具及設備‧‧‧。新竹 縣環境保護局於九十年五月十日稽查豐台公司時，發現原告販賣毒性化學物質二 甲基甲醯胺未辦理運送聯單，再於九十年五月十四日前往原告處所稽查，其違規 事實甚為明確。 ㈡、原告違反日期（九十年五月十四日）為環保署九十年六月二十二日環署毒字第三 九五九○號變更鄰苯二甲酸二酯為第四類毒性化學物質公告前，且二甲基甲醯胺 並未變更為第四類，原告說詞無理由。 ㈢、環保局於九十年五月十日稽查豐台公司時，發現原告販售毒性化學物質二甲基甲 醯胺未辦理運送聯單，再於九十年五月十四日前往原告處所稽查，查核其毒性化 學物質運作紀錄，發現於九十年一月至三月販賣於藝邦等（如稽查工作單）行為 ，回環保局查對發現原告未依毒性化學物質運送管理辦法第三條之規定辦理運送 聯單。 ㈣、依毒性化學物質管理法第三十二、三十四、三十五條規定，科處罰鍰，限期改善 ，並非先限期改善後才處罰。 理 由 甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴 訟，核無不合，應予准許。 乙、實體方面： 壹、本件適用之法規： 一、毒性化學物質管理法：第二條第二款：「本法專用名詞定義如下：二、運作：對 化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」第 二十條第一項：「毒性化學物質運送之安全裝備、申報、許可、檢驗、檢查等管 理辦法，由中央主管機關會同有關機關定之。」第三十四條第一項第四款：「有 下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令其限期改善；四 違反依第二十條或依第二十三條第三項所定之辦法者。」 二、毒性化學物質運送管理辦法第二條：「運送依本法公告之毒性化學物質，依本辦 法之規定辦理。」第三條：「下列運送，毒性化學物質所有人應於運送前向起運 地主管機關申報。一、海陸運送超過下列數量：（一）氣體：五十公斤。（二） 液體：一百公斤。（三）固體：二百公斤。」第四條：「前條所定申報，應填具 下列文件為之：一、一式六聯運送聯單。二、所有人運作毒性化學物質之許可證 、登記備查文件或主管機關核准運作之其他文件影本。三、以公路運送毒性化學 物質者，併附道路交通安全規則第八十四條所定運送計畫書。」是以是否違反上 開處罰條文之規定，應以是否違反依毒性化學物質管理法第二十條規定授權制定 之辦法。玆主管機關環保署既依上開條文授權制定「毒性化學物質運送管理辦法 」，且該毒性化學物質運送管理辦法就運送前向起運地主管機關如何申報均有明 確之規定，自無違反「授權明確性」原則。 三、毒性化學物質運作規定第陸點：「化學物質於公告為毒性化學物質前已運作者， 應依下列規定完成改善：一公告為毒性化學物質日起六個月之申報事項：運作紀 錄之基本資料申報表。二公告為毒性化學物質日起十二個月之申報、提報或辦理 事項：(一)申報事項：依規定作成運作紀錄、釋放量紀錄並定期申報，運作紀錄 、釋收量紀錄不足一季、一年者，依實際記錄期間運作量申報；其為第四類毒性 化學物質者，依規定申報毒理相關資料。(二)提報事項：提報危害預防及應變計 畫；提報偵測及警報設備之設置及操作計畫。(三)辦理事項：完成容器、包裝、 運作場所及設施之標示並備物質安全資料表；依規定運送毒性化學物質；備緊急 應變工具及設備；依毒性化學物質申請增列用途表申請增列用途。」上開規定係 就化學物質於公告為毒性化學物質前已運作者，應完成改善之時限為細節性之規 範，顯係放寬毒性化學物質運送管理辦法規定時限，乃對毒性化學物質管理法應 處罰款之構成要件規定為有利原告之適用，並未增加母法未規定之限制，原告主 張被告所適用之法規違反法律授權規定云云，顯係誤解。 貳、 一、原告為毒性化學物質「二甲基甲醯胺、鄰苯二甲酸二酯」之販賣業者，新竹縣環 保局於事實欄所載之時地實施稽查，發現原告有運作列管毒性化學物質，於九十 年一月至三月間將「二甲基甲醯胺」販賣與藝邦、樺茂、台灣華培、九泓等公司 ，將「鄰苯二甲酸二酯」販賣與儀城及豐台等公司，均未向環保局辦理運送聯單 之情形。案經被告依毒性化學物質管理法第二十條第一項及第三十四條第一項第 四款規定，以九十年六月十八日（）府環廢字第五六六四一號處分書，裁處原 告十萬元罰鍰，並限期於九十年六月五日前改善完成等情，有上開毒性化學物質 稽查廠商工作單三張及處分書（均影本）在卷可稽，堪認為實。原告不服，循序 提起本件行政訴訟。 ㈠、原告起訴主張：被告以九十年五月間稽查所得事實，推斷原告九十年一月至三月 間有違規行為，違反證據法則；毒性化學物質管制法授權訂定之毒性化學物質運 送管理辦法其授權過於空泛，有為授權明確性之要求，且運送管理辦法對於處罰 之範圍、內容、法律效果等未有明確規定，亦違背法律明確性之要求；系爭毒性 化學物質管制法之管制範圍已有變更，鄰苯二甲酸二酯已不受運送管理辦法之限 制。 ㈡、被告則以：據環保局於豐台公司及原告處所稽查，核對其毒性化學物質運作紀錄 ，原告未依毒性化學物質運送管理辦法第三條規定辦理運送聯單，違規事實明確 ，且違反毒性化學物質管理法第三十二、三十四及三十五條規定，依其條文文義 ，若有違規情事，本得逕科處罰鍰並限期改善，並不以先命行為人改善為必要等 語置辯。 參、本院判斷如下： 一、原告於九十年一月至三月間「二甲基甲醯胺」販賣與藝邦、樺茂、台灣華培、九 泓等公司，將「鄰苯二甲酸二酯」販賣與儀城及豐台等公司，均未向環保局辦理 運送聯單之情形，為原告所自認此有原告之筆錄可稽，亦經原告於提起訴願時自 認，亦有訴願書（原告記載為申訴書）可按，此外，並有被告之五月十四日毒性 化學物質稽查廠商工作單在卷可稽，足見原告據以處罰鍰，並非僅憑原告之所陳 報之「毒性化學物質運作紀錄」資料，原告爭執係被告係以九十年五月十四之稽 查時點，逆向反推處罰九十年一月至三月之運輸行為，實有諸多重大違背證據法 則之處云云，顯係誤解。又原告主張販賣非運送云云，惟查：原告所販賣之各廠 商與原告並非位於同一處所，此為原告所不爭，原告既已販賣，前開受管制之毒 性化學物質之儲放場所業已變更，原所有人依法即應於運送前向主管機關申報（ 運送聯單），不論係其自行運送，或委託他人運送，或買受人自行運送皆然，原 告所主張，顯係圖卸之詞。 二、又原告違章之日期為九十年一月至三月間，係在環保署九十年六月二十二日環署 毒字第三九五九○號變更「鄰苯二甲酸二酯」為第四類毒性化學物質公告前，（ 二甲基甲醯胺並未變更為第四類），而上開公告係主管機關視管制之必要而為項 目之變更，顯非闡釋法規含義之解釋性法規命令之見解變更，自適用變更前之法 規命令，並無從新原則之適用，原告主張應適用從新原則云云，自非可採。 肆、從而，被告依首揭規定，裁處原告十萬元罰鍰，並限期於九十年六月五日前改善 完成，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為 無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　　九　　　日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 張瓊文 法 官 黃本仁 法 官 劉介中 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　　九　　　日 書記官 黃明和