國家賠償

最高法院民事判決　　　　　　　　　　　　　　　八十五年度台上字第一九五四號 　　上　訴　人　基力化學工業股份有限公司 　　法定代理人　黃清水 　　上　訴　人　桃園縣政府 　　法定代理人　劉邦友 　　訴訟代理人　范振星律師 右當事人間請求國家賠償事件，兩造對於中華民國八十四年十二月十九日台灣高等法 院第二審更審判決（八十二年度上國更㈢字第五號），各自提起上訴，本院判決如左 ： 主 文 兩造上訴均駁回。 第三審訴訟費用由兩造各自負擔。 理 由 本件上訴人基力化學工業股份有限公司（下稱基力公司）主張：伊設在桃園縣蘆竹鄉 之化學工廠所排放之廢水中含鎘金屬符合政府規定，對造上訴人桃園縣政府竟以伊違 反水污染防治法第十七條規定為由，於民國七十六年十二月三十日在示威民眾前宣布 ，將伊公司工廠予以停工處分，並於七十七年一月四日以七七府衛二字第○○二○七 七號函補辦公文手續。嗣經行政法院判決撤銷該停工處分，桃園縣政府乃於七十八年 五月九日撤銷原處分。是桃園縣政府之停工處分，顯係其所屬公務員於執行職務行使 公權力時，故意或過失不法侵害伊之權利，致伊生產機器設備及廢水處理設備因停工 腐蝕而損失新臺幣（下同）九百五十七萬八千八百三十四元；停工期間自七十七年一 月一日至七十八年四月三十日預期利益損失七百六十六萬一千零二十九元；七十八年 五月一日復工起六個月之預期利益損失五百一十四萬一千六百九十三元，均應由桃園 縣政府賠償等情，爰依國家賠償法第二條第二項前段規定，求為命桃園縣政府給付二 千二百三十八萬一千五百五十六元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按法定 利率計算之利息之判決（基力公司於第一審請求給付員工薪資一千一百四十三萬零四 百六十七元、勞保費雇主負擔額二十八萬八千九百一十五元、資遺費二千四百二十四 萬四千七百九十元、休耕補貼費一百三十九萬六千八百元部分，業經判決駁回確定） 。 上訴人桃園縣政府則以：基力公司工廠排放廢水，經檢驗結果：鎘金屬含量雖在國家 許可標準範圍內，但基力公司未設置專用管線將廢水導入地下污水系統，又未清除受 污染之灌溉渠道污泥，因鎘金屬有累積性，擴大污染範圍，若不停工，將嚴重影響人 體健康，故依水污染防治法第十七條規定為停工處分。且基力公司工廠係因村民圍堵 後自行停工，伊為防止其任意復工始補發停工命令，並無故意或過失不法侵害基力公 司之權利，所請求之各項損害與停工處分無相當因果關係等語，資為抗辯。 原審以：基力公司生產硬脂酸鎘，因所排放之廢水含重金屬鎘，曾於七十二年間造成 附近二十二公頃農地受污染，而與當地農民達成協議，由基力公司給付補償金與受害 農民。七十六年五月間，桃園縣政府派員檢驗基力公司排放水結果，不符合「臺灣省 工廠礦場放流水標準」每公升○‧一公絲以下，除科處基力公司罰鍰二萬元外，並限 令於同年八月五日以前改善，且進行改善時先將廢水改善計劃書、工程合約書及施工 預定進度表送桃園縣政府核定。基力公司即委請中技環境工程股份有限公司（下稱中 技公司）進行改善事宜，並簽訂廢水處理設備工程合約書，經桃園縣政府核定後，於 七十六年八月二十日函命基力公司督促中技公司在七十六年十月三十一日前依約改善 。同年十月間，基力公司陳報防治設施改善完妥，桃園縣政府即派員不定時檢驗，檢 驗結果均合於放流標準。又桃園縣政府於七十七年一月四日以七七府衛二字第○○二 ○七七號函，命令基力公司自七十六年十二月三十日起停工，嗣經行政法院於七十八 年一月三十一日判決撤銷該處分，桃園縣政府於七十八年五月九日函撤銷原處分。基 力公司同日向桃園縣政府請求國家賠償，桃園縣政府逾三十日未開始協議等事實，為 兩造所不爭，並有七十三年二月九日座談會記錄、七十五年十二月二十六日協調會議 記錄、桃園縣政府七六府衛二字第六二一三七號、七六府衛二字第一一八四三八號、 七七府衛二字第○○二○七七號、七八府環三字第四七六七六號函、臺灣環境保護局 廢水檢驗報告、工廠礦場放流水標準、行政法院判決、國家賠償請求書、回執等件在 卷可稽。按七十二年五月二十七日修正公布之水污染防治法第十七條規定：「各級主 管機關於查明工廠、礦場或經中央主管機關指定之事業排放廢水，危害人體健康或農 漁業時，應立即令其改善；情節嚴重者，應通知其部分或全部停工」，雖未表明何種 成分之廢水，惟該法第九條第一項前段既規定：「排放廢水，不得超過放流標準」， 依反面解釋，合於放流標準之廢水，自不應任意取締。蓋政府主管機關於公布廢水放 流標準時，自當審酌何種標準之廢水尚不致危害人體健康或農漁業，如規定之標準不 當，亦應先行更改其標準，不得逕對合於放流標準者，依該法第十七條予以處分。又 違反第九條之放流標準者，同法第二十條固定有處罰及停工、停業規定，然廢水放流 標準未必周全，難免有漏未規定其標準之有害人體健康等物質，且科學日新月異，新 產生之有害人體健康等物質未可預見，自有未及規定其放流標準可能，第十七條規定 仍有適用餘地，不得謂違反放流標準者已有第二十條處罰規定，第十七條之廢水即指 合於放流標準者。基力公司於七十六年五月間，工廠排放之廢水雖不合於放流標準， 惟基力公司遵桃園縣政府命令已於七十六年十月間改善完畢，桃園縣政府抽驗結果， 均合於放流標準，桃園縣政府竟為停工處分，自難認為合法。桃園縣政府所稱七十六 年至七十八年間污染範圍擴大縱令屬實，亦不足以證明係基力公司於七十六年改善後 之排放水不合標準所致，尤以基力公司停工後，污染範圍仍繼續擴大，益證非必係基 力公司受停工處分時之廢水所污染。桃園縣政府雖抗辯：鎘具有累積性，若不停工， 累積結果，將危害人體健康云云，但查主管機關規定放流標準，應已考慮鎘之特性， 其規定標準累積之結果，當不至於危害人體健康，否則應規定廢水中不得含有任何數 量之鎘金屬。放流標準規定不當，亦須先更改其標準，桃園縣政府不得對於合於標準 者為停工處分。再按水污染防治法第九條第一項後段規定：工廠、礦場或經中央主管 機關指定之事業，排放廢水超過放流水標準者，應依規定設置防治設施或依規定納入 污水下水道系統。是超過放流標準者，始須設置防治設施或依規定納入污水下水道系 統。未超過放流標準者，無須為是項處置。基力公司受處分時，其排放水已合乎標準 ，應無須設置防治設施或將之導入地下污水系統。又基力公司受停工處分時，既無證 據顯示其排放廢水違反放流標準，桃園縣政府自不得以其以前違規行為所形成之後果 ，再予以停工處分。況基力公司依桃園縣政府命令所為改善計劃，既經桃園縣政府核 可，桃園縣政府未責令其併清除工廠外溝渠內之污泥，基力公司依計劃改善後，桃園 縣政府再以之為由，遽命其停工，殊非妥適。證人徐鴻志及曾憲一雖稱基力公司同意 自動停工云云，然徐鴻志為原縣長，乃桃園縣政府之原法定代理人且係主持圍廠農民 與基力公司協調會議者，曾憲一則為桃園縣政府員工，均於其職務有關，證言難免有 偏頗及卸責之虞。復據證人陳宗賢證稱：基力公司要求延期停工後，縣長宣布基力公 司接受協議，基力公司未表反對而已。證人黃政得雖稱未悉基力公司是否同意立即停 工，但其所證：基力公司代表曾表示延期停工乙節，則與陳宗賢所證相符，陳宗賢之 證詞自堪予採信。基力公司既未明白表示同意立即停工，且要求延期停工，僅於桃園 縣政府原法定代理人宣布基力公司接受協議時，未為反對表示，依當時圍廠情況，基 力公司亦無表示反對餘地，是其未表反對，似無認係同意之理。況衡情，基力公司如 係同意，應照七十三年二月九日、七十五年十二月二十六日基力公司與附近二十二公 頃受害農民協議時之方式，作成記錄或書據為憑，以防日後爭議。參以桃園縣政府於 七十七年一月四日補函與基力公司，命其自七十六年十二月三十日起停工，倘基力公 司自願停工，桃園縣政府何須補發此命令，且溯及於圍堵當日生效﹖是桃園縣政府抗 辯：基力公司自行同意停工云云，與常情有悖，不足採信。桃園縣政府之停工命令， 係其所屬公務員於執行公權力時所為處分，該公務員對於合於放流標準之工廠，命其 停工，自屬故意或有過失，基力公司因停工處分所受之損害，依國家賠償法第二條第 二項前段，應由桃園縣政府負賠償責任。茲審核基力公司請求金額如下：㈠七十七年 一月一日起至七十八年四月三十日止停工期間預期利益損失：基力公司主張其七十六 年度之營利所得為五百七十四萬五千七百七十二元，業據提出七十六年度營利事業所 得稅結算申報書及七十六年度員工資遣費薪資表（申報書申報之所得為負五百三十五 萬一千五百六十八元，其中薪資項內包括七十六年度被資遣之員工資遣費一千一百零 九十三萬七千三百四十元，該資遣費非一般生產所應支出之常態費用，故應扣除該部 分，始為該年度正常營業利潤，扣除後之金額即為五百七十四萬五千七百七十二元） ，桃園縣政府對上開資料並不爭執，僅以營業利益因各期景氣、供需、進貨量、員工 人數不同而異，基力公司已於七十六年大量資遣員工及處分主要機器，七十七、七十 八年已無法生產等語置辯，然景氣、供需之變動，未據桃園縣政府舉證，自以通常情 形認未變化。又行政法院固於七十八年一月三十一日判決撤銷桃園縣政府之處分，惟 命桃園縣政府另為查明後為適當處分，桃園縣政府如何處分未定，基力公司自無法立 即復工，嗣桃園縣政府於七十八年五月九日函告基力公司撤銷原處分，基力公司始確 定得復工。是基力公司請求自七十七年一月一日起至七十八年四月三十日止停工計一 年四個月，依七十六年度營利所得比例計算之預期利益損失七百六十六萬一千零二十 九元，即無不合，應予准許。㈡生產機器設備及廢水處理設備損失：基力公司主張機 器設備及廢水處理設備停工不用，易遭腐蝕，不得不將機器設備出售，廢水處理設備 則鏽蝕不堪使用，經以廢鐵出售，計損失九百五十七萬八千八百三十四元，雖提出財 政部臺北市國稅局七十七年十二月二十九日財北國稅審壹字第一一九七四三號函及統 一發票、結算申報書等件為證。但上開資料僅足證明廢水設備於七十七年十二月間已 鏽蝕，機器設備出售價格，及上開設備之帳面價值。至於該設備是否一經停工即快速 腐蝕，不能加以保養或除去腐蝕性物質，須予以變賣或任其腐蝕至不堪用，基力公司 未為證明，遽請求該項損失，於法自屬無據。且帳面價值並非機器之市價，非機器停 工時之實際價值，基力公司以帳面價值計算，亦非有據。㈢復工後六個月損失：基力 公司主張違法處分被撤銷後，伊所受損失不能立即終止，以六個月計損失薪資支出八 十一萬八千七百元、勞保費雇主負擔支出五萬三千三百零七元、休耕補償費一百三十 九萬六千八百元、以七十六年度所得利益估算所失利益二百八十七萬二千八百八十六 元，計五百一十四萬一千六百九十三元云云，惟未舉證證明原處分撤銷後，何以不能 立即復工，且薪資、勞保費、休耕補償費等項，於停工期間尚不得請求（已判決確定 ），於停工處分撤銷後自更無得請求之餘地。從而基力公司之請求，於七百六十六萬 一千零二十九元及自訴狀送達桃園縣政府之翌日即七十八年十一月十八日起至清償日 止，按週年利率百分之五計算之利息範圍，洵屬正當，其餘請求，則非有據，為其心 證之所由得。並說明對兩造其餘攻擊防禦方法之取捨意見，因而將第一審所為基力公 司請求停工期間預期利益損失部分敗訴判決廢棄，改判命桃園縣政府給付七百六十六 萬一千零二十九元本息，並駁回兩造其餘之上訴，經核於法洵無違誤。兩造上訴意旨 ，各就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當或就原判決已論斷者，泛 言未說明，聲明廢棄原判決關於其不利部分，不能認為有理由。 據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九 條第一項、第七十八條，判決如主文。 中 華 民 國 八十五 年 九 月 六 日 最高法院民事第六庭 審判長法官 吳 啟 賓 法官 洪 根 樹 法官 謝 正 勝 法官 劉 福 來 法官 黃 熙 嫣 　　　右正本證明與原本無異 　　　　　 　　 書 記 官 中 華 民 國 八十五 年 九 月 十七 日